Antique 22 - 02 (cours 3)

Précédemment : Antique 15 - 02

L’administration de l’Empire

Qui administre les régions soumises ? A qui les provinciaux ont à faire lorsqu’ils en réfèrent au pouvoir ? Le régime républicain avait du mal à gérer les provinces notamment parce que les administrations changeaient tous les ans. Le peu de continuité provoque de l’instabilité. Le deuxième problème est celui des abus des gouverneurs qui étaient peu contrôlés. Ces problèmes provoquent certaines révoltes dans les provinces. De ce point de vue là, le régime impérial règle ces problèmes. L’administration est moins abusive, corrompue et instable. L’Empire romain n’est pas pour autant devenu un Etat moderne dans le sens où l’administration est puissante, présente tout le temps et partout. Il n’y a pas eu de véritable bureaucratie dans l’Empire. Le passage à l’Empire entraîne une certaine amélioration des administrations.

I.                   Le gouvernement des provinces : le prince et le Sénat

La notion de province désigne les territoires soumis. Ce serait l’équivalent des colonies dans un sens contemporain. La colonie dans l’Empire romain a un statut plus privilégié que les provinces. Il y a deux types de provinces :

-          Celles gérées par le Sénat.

-          Celles gérées par le prince.

1.      Le gouvernement des provinces du peuple : les provinces sénatoriales

Elles sont rendues obligatoires par Auguste au Sénat en - janvier 27. Ce sont les provinces les plus anciennes. Elles sont pacifiées, conquises depuis longtemps, assez romanisées et riches. Du fait de leur pacification, elles ne comportent en général pas de troupes romaines.

En partant de l’ouest, les provinces sénatoriales sont celles du sud de l’Espagne, la Gaule Narbonnaise, la Sicile, une partie de l’Afrique et les provinces grecques. Certaines provinces changent de statut. L’empereur peut toujours reprendre une province. Le nombre de provinces sénatoriales se stabilisent autour d’une dizaine.

Tous les ans le Sénat envoie un gouverneur par province qui porte le titre de proconsul. Il est tiré au sort d’après une liste des personnes qui en ont les compétences. En fonction de l’importance de la province, on peut envoyer un gouverneur plus ou moins important. La plupart du temps le proconsul est de rang prétorien ou de rang consulaire pour les plus importantes comme en Asie et en Afrique car elles sont les provinces les plus riches et les plus développées. Le gouverneur part avec des auxiliaires qui sont de deux types.

-          D’abord des légats qui sont des auxiliaires auquel le gouverneur va pouvoir déléguer une partie des pouvoirs sur place. Ce sont presque toujours des sénateurs. Plus la province est étendue plus il y a de légats. Le nombre est déterminé par le Sénat. En fonction de l’importance de la province, ils ont un statut plus ou moins important. Le proconsul a son mot à dire dans le choix des légats.

-           L’autre catégorie d’auxiliaires est le questeur qui s’occupe de l’administration financière. Il y a en général un questeur par province. Ils sont eux aussi désignés par le Sénat. L’empereur vérifie et contrôle le choix des envoyés. Il est probable qu’il contrôlait la liste dans laquelle ils étaient tirés au sort et il disposait sans doute d’un droit de véto ultérieur. Par ailleurs, l’empereur envoyait un procurateur dans chaque province chargé de gérer ses biens. Par là il contrôle également les provinces sénatoriales. Pour chaque province la tête de l’administration est faible.

2.      Le gouvernement des provinces impériales

Ce sont les provinces qui ne sont pas sénatoriales. Elles sont moins pacifiées, moins urbanisées, moins développées. L’idée est que l’empereur garde les provinces où des troupes peuvent être nécessaires. L’empereur se garde donc la direction des armées.

Au I° siècle, leur nombre s’élève à une trentaine. Une fois pacifiées, ces régions ne sont pas rendues au Sénat. Parmi elles, une province est particulière : l’Egypte. Elle est considérée comme le grenier à blé de l’Empire et aucun romain ne peut y mettre le pied sans une autorisation spéciale.

Dans les provinces impériales, les gouverneurs envoyés sont désignés part le terme de légats d’Auguste propréteur. C’est aussi un sénateur mais il est choisi par l’empereur et peut rester dans sa province plusieurs années. Il peut être lui aussi de rang prétorien ou consulaire. Il peut lui aussi avoir des légats, il n’y a pas de questeur. Donc le procurateur se charge de tous les aspects financiers.

Dans quelques cas le gouverneur n’est pas un procurateur. Le premier cas unique est l’Egypte qui est une propriété personnelle de l’empereur. Auguste a voulu éviter que des sénateurs s’appuient sur les richesses de cette province pour provoquer des troubles. Auguste place donc à sa tête un chevalier qui porte le titre de préfet. Pour les provinces moins importantes on envoie un chevalier quand Auguste estime qu’il n’est pas nécessaire d’envoyer un sénateur. Ce chevalier s’appelle un procurateur mais il ne désigne pas la même chose qu’un procurateur financier. 90% des gouverneurs sont des sénateurs quelques soient les provinces. En fonction de la province, il faut distinguer la fonction du rang.

3.      L’administration financière

L’administration financière a la fonction importante de percevoir l’impôt et de payer au nom de l’Etat diverses tâches comme le paiement des troupes.

A cause de cette division du pouvoir en deux, il y a deux caisses publiques à Rome :

-          La caisse gérée par le Sénat : l’aerarium

-          La caisse gérée par l’empereur : le fisc.

Dans les provinces sénatoriales il faut que la caisse de l’empereur soit également représentée. Cela explique la présence d’un questeur et d’un procurateur. Dans les provinces impériales, il n’y a qu’un procurateur.  L’empereur possède en plus ses biens personnels donc il envoie des administrateurs personnels.

II.                L’organisation interne des provinces

1.      Les frontières provinciales

Les provinces sont issues des conquêtes et les frontières correspondent à l’histoire de ces conquêtes et de ses circonstances. Une province est une unité administrative vaste.

L’exemple le plus net est en Gaule. Il y a quatre provinces gauloises.

-          La Narbonnaise a été conquise dans les années 120 avant pendant la République et elle n’a rien à voir avec les autres Gaules

-          L’Aquitaine

-          La Gaule Lyonnaise

-          La Belgique

Les frontières ne correspondaient pas au découpage des peuples qui constituent la Gaule. Cependant, il y a quelques exceptions. La Bithynie et Pont regroupe deux anciens royaumes. Il y a donc une certaine continuité. Les Arvernes dans le Massif Central et les Eduens en Bourgogne étaient les deux grands peuples de Gaule. Au moment de l’organisation des provinces, une frontière divise ces deux peuples pour éviter les révoltes. Certains peuples clients sont séparés de leurs patrons.

Les frontières sont donc le fruit de l’histoire ou elles naissent d’une volonté de séparer.

Les provinces n’ont pas de culture commune. Cependant, au cours des siècles une identité commune se développe dans les provinces comme en Aquitaine. Certaines frontières se déplacent du fait de guerres. Par exemple, les Germanies sont sous l’autorité de la Belgique. A partir de la fin du I° siècle, on les détache pour en faire des provinces.La Bretagne est au départ une seule province. A la fin du II° siècle, une division est effectuée pour pouvoir mieux contrôler les révoltes et les contestations de pouvoir.

2.      Les subdivisions des provinces

Il n’y a pas de structures intermédiaires entre le gouverneur et le niveau de base qui est la cité. Chaque cité s’administre localement. Chaque province a une capitale dans laquelle le gouverneur réside ainsi que l’administration.

L’administration romaine n’est donc pas présente sur tout le territoire romain mais seulement sur quelques points constitués par les capitales de provinces et sur les frontières. En Espagne, les provinces sont divisées en unités qu’on appelle des conventus. Ce cas particulier se répète en Asie avec des diocèses qui a une fonction intermédiaire entre les gouverneurs et les cités. Mais même dans ces cas de subdivision l’administration n’est pas permanente.

III.             Le fonctionnement de « l’administration » dans les provinces

1.      Le personnel des gouverneurs

Le gouverneur possède l’imperium dans sa province donc le pouvoir civil et militaire. Dans toutes les provinces, il constitue le personnage le plus important.

Il est assisté d’auxiliaires. Ils sont de deux types :

-          Le Conseil du gouverneur (concilium) est composé des légats et d’autres proches.

-          Un secrétaire particulier (accensus) qui est souvent un esclave ou un affranchi et qui est l’homme de confiance du gouverneur.

Il y a quelques services permanents (officium) qui ne changent pas tous les ans dans les provinces et permettent d’assurer une certaine continuité malgré les changements de gouverneurs. On y trouve des militaires, des secrétaires, auxiliaires religieux, des messagers. Parmi la suite des gouverneurs, on trouve beaucoup d’esclaves ou d’affranchis. Malgré la permanence de ses services, il y a certaines archives qui sont déplacées tous les ans.

2.      Les attributions et l’activité du gouverneur

Le gouverneur a des pouvoirs extrêmement étendus.  L’objectif du gouverneur est double. Il doit défendre les intérêts de Rome notamment sur le plan fiscal. Il doit assurer le calme et la tranquillité dans les provinces. Cela permet à Rome de vivre des provinces par l’impôt sans craindre des révoltes.

On peut parler quand même de trois domaines principaux des fonctions du gouverneur :

·         Le maintien de l’ordre pour assurer la tranquillité. Le gouverneur possède l’imperium pour commander des troupes. Il peut donc réprimer des agitations ou le brigandage.

·         Il contrôle la vie municipale des cités. Il n’y a pas d’administration dans les cités mais le gouverneur s’octroie un droit de surveillance notamment sur les finances. Un certain nombre de dépenses locales doivent être autorisées par le gouverneur notamment pour les travaux publics, importants et couteux. Le gouverneur est aussi garant des élections locales et des assemblées.

·         Il exerce la justice. En pratique, le gouverneur devait passer une grande partie de son temps à rendre la justice notamment parce que le domaine judiciaire était large. Une division entre la justice locale des cités et la justice provinciale du gouverneur est faite. Dans cette dernière, il intervient dans des affaires graves. Il est le seul à pouvoir condamner à la peine de mort. Il est également celui qui s’occupe des instances d’appel. Il est obligatoirement saisi pour les affaires où on encoure une amende importante. Le gouverneur est saisi automatiquement quand il est appelé par un citoyen romain. Dans les provinces, les tribunaux locaux peuvent être tenus par des non citoyens qui n’ont pas la citoyenneté romaine. Un citoyen romain peut exiger un tribunal romain. Ils ont même le droit d’exiger un jugement à Rome.

En pratique, les tribunaux des gouverneurs sont engorgés. Cela pose des problèmes. Le gouverneur peut déléguer son pouvoir judiciaire à ses légats. Ces délégations ne suffisent pas. Il faut pouvoir se rendre jusqu’à la capitale, pouvoir s’y loger et payer son passage pour passer avant les autres.

Les pouvoirs du gouverneur sont très larges en théorie mais il n’a pas forcément de contact direct avec le peuple constituant cette province. Par ailleurs, les gouverneurs ne cherchent pas à intervenir dans toutes les affaires. Le pouvoir romain central ne cherche pas à s’étendre sur tout le territoire. Le pouvoir cherche plutôt à prendre le pouvoir des administrations locales en les contrôlant mais elles continuent d’exister.

3.      La gestion des finances provinciales

Les procurateurs ont d’abord été des affranchis. Dans le courant du I° siècle, ils sont remplacés par des chevaliers romains. La plupart du temps, les services de base sont rendus par des esclaves et des affranchis. Ils constituent l’élite de la condition servile. Les procurateurs financiers, sont chargés de superviser l’établissement des finances. Le premier impôt payé est l’impôt direct, par tête en fonction de la taille des biens. Pour connaître combien il y a d’habitants et déterminer ce qu’ils possèdent. Pour cela, les procurateurs supervisent des recensements. Ils supervisent également la perception des impôts. Ils peuvent faire des dépenses au nom de l’Etat et ils peuvent tenir un tribunal en ce qui concerne les impôts.

A.     La réalité de la pratique administrative

L’administration provinciale s’est améliorée à partir d’Auguste par rapport à la République. On connaît des abus perpétrés par l’administration romaine. Ils sont de plusieurs sortes. Si on les connaît cela laisse entendre qu’ils ont été réprimés.

-          La corruption, le trafic d’influence.

-          L’autre type d’abus qui semble récurrent est les réquisitions abusives notamment concernant les logements.

Si on les connait c’est que les provinciaux ont les moyens de porter plainte et qu’ils le font. Ce sont le plus souvent des communautés qui attaquent. Deux autorités peuvent recevoir ces plaintes, le Sénat et l’empereur.

La loi principale est proposée par César, la Lex Iuilia de repetundis. Cette législation a été complétée par Auguste par les Edits de Cyrène. L’empereur recevait tout le temps des requêtes appelées des libellus mais on n’en connaît pas l’issue. Les empereurs sont plutôt répressifs vis-à-vis des abus car ils y voient un risque de révolte et  un facteur d’instabilité.

B.     La présence réelle de l’administration

L’idéologie sous l’Empire était de pouvoir durer. Donc l’administration romaine était sans doute brutale mais plus consciente de ses limites que d’autres.

Il serait difficile de couvrir tout le territoire du fait du faible nombre des administrateurs. L’administration romaine compte 600 sénateurs dont environ 200 occupants des fonctions administratives et militaires à Rome en Italie et dans les provinces. Environ 400 fonctionnaires étaient des officiers et des hauts fonctionnaires équestres. Quelques centaines de militaires étaient détachés …  L’essentiel de la vie quotidienne se passe dans les cités. L’empire s’est appuyé sur les structures administratives locales pour perdurer.
  
Merci à Christelle pour sa prise du cour